原告沈宝花、党礼周诉被告石泉县城乡建设局行政不作为一案

陕西省石泉县人民法院

行 政 判 决 书

（2004）石行初字1号

原告沈宝花，女，1944年7月2日出生，汉族，陕西省西安市人，石泉县城关中学退休教师，住石泉县城关镇北街四组。

原告党礼周，男，1940年4月28日出生，汉族，陕西省石泉县人，石泉县栲胶厂退休职工，住址同上。系沈宝花丈夫。

委托代理人朱凤成，石泉县司法局148法律服务所法律工作者。

被告石泉县城乡建设局。

法定代表人段永强，石泉县城乡建设局局长。

特别授权代理人董才进，石泉县城乡建设局干部。

委托代理人汪德进，石泉县司法局148法律服务所法律工作者。

第三人石泉县财政局。

法定代表人唐锡富，石泉县财政局局长。

特别授权代理人李斌，石泉县财政局副局长。

委托代理人尹立波，陕西奇声律师事务所律师。

原告沈宝花、党礼周诉被告石泉县城乡建设局（以下简称城建局 ）行政不作为一案，本院作出[2002]石行初字第22号行政判决书。原告不服提出上诉，陕西省安康市中级人民法院以[2002]安中行终字第42号行政裁定书裁定发回重审。本院于2003年9月18日作出［2003］石行初字第10号行政判决书，原告不服提出上诉，陕西省安康市中级人民法院以[2003]安中行终字第35号行政裁定书裁定发回重审。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告沈宝花、党礼周及其诉讼代理人朱凤成，被告城建局法定代表人特别授权诉讼代理人董才进、委托代理人汪德进，第三人石泉县财政局（以下简称财政局）法定代表人特别授权代理人李斌、委托诉讼代理人尹立波到庭参加诉讼。本案经本院审判委员会讨论决定，现已审理终结。

原告诉称，我们在石泉县城关镇北街四组有自建住房一套。2002年4月29日，被告在财政局未办理《建设工程规划许可证》（以下简称规划许可证）、《建筑工程施工许可证》（以下简称施工许可证）和未通知相邻人参加的情况下，违法为其放线施工，造成“财政局3号住宅楼（以下简称3号楼）”与原告住房间距仅80公分，违反了原安康地区建设局《关于加强城市规划工作的意见》关于建筑间距的规定，影响和损害了原告的住房安全和合法权益。原告为维护自己的合法权益，书面要求被告责令财政局停止施工，被告无视原告的请求，一直不下书面停工通知。由于被告违法行政和行政不作为行为给原告造成了不应有的经济损失。本案重审时原告以同一案件事实追加新的诉讼请求，请求判令：

1、认定被告在第三人未办理《规划许可证》、《施工许可证》放线施工和不下停工通知书的具体行政行为违法，判令被告下达停工通知书责令第三人停止施工；

2、撤销被告为第三人违规放线的具体行政行为，判令被告重新放线；

3、撤销被告给第三人办理的《建设工程规划许可证附件》（以下简称规划许可证附件）；

4、被告赔偿原告的经济损失，本案诉讼费及其他费用由被告负担。

被告辩称，2002年6月19日，原告向我局申请要求通知财政局停止施工。我局于同月21日电话通知财政局停工，财政局接到我局电话通知后便停止了施工。原告要求下书面通知，法律并无明确规定一定要用书面形式，而不能用电话通知。事实证明我局已行政作为了，因此原告诉 我局行政不作为的理由不能成立。我局为财政局3号楼放线只是基础工程放线，《建设工程放线记录表》（以下简称放线记录）中明确要求财政局在5月7日必须停工，5月8日到城建局办理有关手续后方可进行施工。我局给财政局办理的《规划许可证附件》，因财政局3号楼相邻关系，已有财政局与党礼周签订的《财政局3号楼基础施工涉及相邻住户党礼周临时墙壁的有关协议》（以下简称协议），依法给予批办符合法定程序，原告要求撤销的理由不能成立。同时，原告在重审时新增加的诉请已超过诉讼时效。原告诉我局行政赔偿，没有事实和法律依据。财政局在2002年9月17日前办理了有关手续，其建房手续完备，原告诉请的理由不成立，请依法驳回原告的诉请。

被告在答辩的同时，向本院提举了以下证据：财政局3号楼《建设项目选址意见书》（以下简称选址意见书）、《规划许可证附件》、《放线记录》、财政局与党礼周签订的《协议》、2002年8月14日协调会议记录、财政局于2002年8月28日对《关于财政局3号楼与党礼周住户采光纠纷情况的说明》（以下简称采光情况说明）及2002年9月24日对《财政局3号楼建设情况的说明》（以下简称建设情况说明）、财政局干部李斌书面证明、石泉县柳城建筑队《施工日志》各一份。

第三人述称，我局3号楼建设是按该小区规划执行的。有《选址意见书》，经城建局放线后才施工的，施工中又与原告就相邻关系达成了书面协议，可原告出尔反尔多次阻拦我局3号楼施工，给我局造成了不应有的经济损失。我局3号楼是南北向，原告的房屋是东西向，且我局的3号楼与原告的房屋中间是山墙，不存在窗户，不影响其通风采光。第三人在答辩的同时，向本院提举了以下证据：财政局与陕西省石泉栲胶厂（以下简称栲胶厂）签订的《土地使用权转让补充协议》（以下简称土地转让协议）、《选址意见书》、《放线记录》、《建设用地批准书》、《施工许可证》、协调会议记录、《规划许可证附件》、财政局与党礼周签订的《协议》、《采光情况说明》、《建设情况说明》各一份。

本案在庭审质证时，原告方对被告城建局提举的《选址意见书》、《规划许可证附件》、《放线记录》、财政局与党礼周签订的《协议》、协调会议记录、《采光情况说明》、《建设情况说明》、李斌书面证明、《施工日志》，第三人提举的《选址意见书》、《放线记录》、《施工许可证》、《建设用地批准书》、协调会议记录、《规划许可证附件》、财政局与党礼周签订的《协议》、《采光情况说明》、《建设情况说明》提出异议：认为放线应两证齐全，符合间距规定，并通知相邻人到场经相邻人同意并签字才有效；李斌系财政局干部与第三人有利害关系，所提供的证言不能作为证据使用；《采光情况说明》、《建设情况说明》、《施工日志》是被告在原告起诉后收集的，不符合证据收集程序；《选址意见书》、协调会议记录超过举证期限；《规划许可证附件》、《施工许可证》是在原审诉讼后补办的；财政局与党礼周签订的《协议》因财政局隐瞒了事实，属无效证据；《建设用地批准书》是假的。原告同时向本院提供了以下证据：党礼周的房屋《土地使用权证》、《房屋所有权证》原告致被告及其法定代表人《关于财政局3号楼与党礼周房屋间距采光问题》（以下简称采光问题）的书信，照片14张，曹汉军、钟邦国书面证明（复印件），张淑芳、刘洪亮、黎培金的证言，石泉县国土资源局国土资发（2002）01号文件复印件（以下简称国土局01文件），原安康地区行政公署安署发（1999）13号文件复印件（以下简称安署13号文件），车票、收款收据、收条、诉讼代理费收据等票据。被告对原告的质疑提出了辩驳：认为原告起诉我局行政不作为，我局只有事后收集证据；因原告与财政局有书面协议在先，故我局依法为财政局办理了《规划许可证附件》；李斌虽系财政局干部，只要证明的问题属实就应是有效证据。对原告提供的照片、证人证言、文件复印件及索赔票据等提出异议：认为照片所反映的内容证明了财政局停工的事实，但证据上的说明文字不属证据；文件复印件无出具机关的签章，属无效证据；索赔票据与本案无关，不同意赔偿。第三人认为：我局与原告方签订的《协议》的目的就是为了解决相邻关系问题，也涉及间距采光问题，原告的权利在《协议》中已经行使和主张，《协议》合法有效；而原告又说《协议》未涉及，其主张与协议内容相悖；我局3号楼并未侵害原告的利益，其诉请是无道理的。原告向本院提供上述证据的同时，另提供了与被告城建局、第三人财政局所举证据相同的证据各一份。被告及第三人对此证据无异议，但对说明文字提出异议，认为说明文字不属证据。

经庭审质证，合议庭认为被告提举的财政局3号楼《选址意见书》、《规划许可证附件》、《放线记录》、《施工日志》、协调会议记录、财政局与党礼周签订的《协议》，第三人提举的《土地转让协议》、《施工许可证》。原告对上述证据的提举、收集的时间及证据效力提出异议。被告在诉讼中为财政局建房完善相关手续并不与法相悖，以上证据具有证明案件事实的真实性，依法应予采信。被告提举的李斌书面证明与以上有关证据能相互印证，应予采信。被告、第三人提举的《采光情况说明》和《建设情况说明》，与上述相关证据能相互印证的部分予以采信。第三人提举的《建设用地批准书》，原告提出异议，认为是假证据，但未提供其确凿的证据证明，对《建设用地批准书》应予采信。原告提供的《土地使用权证》、《房屋所有权证》、照片客观真实，且被告对其真实性无异议，依法应予采信。原告致被告及其法定代表人《采光问题》的书信、曹汉军书面证明与以上有关证据能相互印证，也应一并予以采信。张淑芳、刘洪亮、黎培金证言及钟邦国书面证明与以上有关证据证实的客观事实不相符，故不予采信。安署13号文件和国土局01号文件复印件，因无出具机关的签章，属无效证据。各种索赔费用支出票据与本案案情相左，故不予采信。

合议庭依据采信的证据，确认以下案件事实：1999年6月19日和2001年5月18日，财政局与栲胶厂签订土地使用权转让协议和土地使用权转让补充协议。财政局以每亩100000.00元的价格取得栲胶厂家属区东端中段与原告住房相邻的土地0.83亩，用于修建3号楼。2002年4月21日，财政局在城建局办理了《选址意见书》，同月29日，被告为财政局3号楼基础工程放线（被告在诉讼中称“2002年4月29日为验证财政局3号楼建设工程《选址意见书》与设计尺寸是否相匹配，仅对基础工程放线”），《放线记录》载明有：“此放线仅为基础工程放线，5月7日必须停工，5月8日到城建局办理相关手续后，方可进行主体工程施工”。《放线记录》邻里签字栏没有原告的签名。2002年5月7日，财政局进行场地平整。同月28日， 财政局3号楼因与原告临时房屋北墙（实为栲胶厂北墙）相邻，双方经协商就相邻关系的有关问题签订《协议》书，《协议》约定“甲方（财政局）拆除栲胶厂围墙（即党礼周临时房屋北面墙），基础施工不占用党礼周宅基地，地下基础部分占用南北宽40公分、东西长9米，占用地下基础部分使用权属于党礼周所有，乙方（党礼周）可以在基础上加宽使用但不得损坏甲方基础，待甲方基础施工完毕后为乙方在原基础上恢复北面墙（即仍保持临时房屋间距东端宽1.92米，西端宽2.26米）；甲方为一方修建6m×7m砖木结构瓦房2间，抽风灶（一口锅）及灶台各1个；乙方保证甲方顺利施工，不得再有阻碍甲方施工行为的发生；甲方不再支付乙方其他任何费用，乙方除本协议条款以外，不得再向甲方提出其他任何要求”。《协议》书签订后，栲胶厂围墙及原告临时房屋已拆除，双方约定的部分内容已履行。2002年6月1日，财政局进行基础开挖。同月19日，原告以《协议》未涉及间距采光问题为由，写信给被告及其法定代表人段永强，要求给财政局下达停工通知书。次日，原告阻止施工。2002年6月21日，被告用电话通知财政局停工。当天，财政局停止了施工。2002年9月10日，财政局到被告城建局申办了《规划许可证附件》，该附件载明：“工程竣工后经规划主管部门验收合格后，持此证来我局办理建设工程规划许可证”。同月16日，财政局申办了《施工许可证》。2002年9月17日，财政局到石泉县国土资源局申办了《建设用地批准书》。

庭审辩论中，本案当事人依据合议庭采信的证据，围绕本案争议的焦点：被告在财政局未取得《规划许可证》和《施工许可证》的情况下，为其放线施工和不下书面停工通知的具体行政行为是否违法？被告用电话通知财政局停止施工是否合法有效？是否应予撤销被告为财政局3号楼放线的具体行政行为、判令被告重新放线？被告给财政局办理的《规划许可证附件》是否应予撤销？原告的赔偿要求是否应当赔偿进行了辩论。原告认为被告为财政局3号楼违规放线，被告在原告提起行政诉讼后为财政局办理《规划许可证附件》和《施工许可证》属行政违法行为；被告为财政局3号楼放线前不督促其办理相关手续，放线时不通知原告到场签字，不下书面通知责令财政局停止施工属行政不作为行为；由于被告行政违法和行政不作为行为导致原告经济受损，被告应予赔偿。被告认为原告在原审时诉被告行政不作为，重审时又增加认定被告行政违法等新的诉请，这是两个不同的相互矛盾的两个诉讼，且新增的诉请已超过诉讼时效；被告为验证财政局3号楼建设工程《选址意见书》与设计尺寸是否相匹配仅对基础工程放线，并在《放线记录》中载明限期停工和办理有关手续后方可施工；原告提出停工申请后，我局即用电话通知财政局停工，已达到行政管理的目的，无需再下通知的必要，原告持意要下书面通知的要求与法无据；我局为财政局办理《规划许可证附件》时，已有相邻双方就相邻关系签订的书面《协议》，批办时虽在原一审诉讼中，但我国有关法律并未禁止行政机关在此期间不能作出此类具体行政行为，原告也未提供支持其理由的法律依据；我局已行政作为，而作出的具体行政行为，不存在行政违法和行政不作为的问题；原告要求被告赔偿损失所提供的票据与本案无关，也无法律依据；原告的诉请不成立，请驳回原告的诉请。第三人认为，原告住房与我局3号楼间距采光问题已在双方签订的《协议》中解决，这份《协议》未损害国家、集体和他人的合法权益，应为合法行为。现原告起诉行政不作为已无实际意义，请求驳回原告的诉请。

本院认为，被告在第三人未办理《建设用地批准书》、《规划许可证》、《施工许可证》的情况下为验证第三人3号楼建设工程《选址意见书》与设计尺寸是否相匹配，为其基础工程放线，其行政行为违法，属无效行为。被告在《放线记录》中明确限定第三人按期停工和办理有关手续后方可施工，但第三人未按限定的期限停工和办理有关建房手续而违章施工的行为显属违法，但被告在接到原告的申请后即用电话通知第三人停工，第三人接到电话通知的当天即停了工，被告已履行了其职责，并达到了行政管理实际效果的目的。原告认为被告不下书面通知的行政不作为的行为违法，要求下书面通知的诉请，无法律依据，其诉请的理由不能成立，依法不予支持。被告在放线时虽未通知原告方到场签字，但第三人在3号楼基础工程开挖前就相关的相邻关系问题与党礼周签订了书面《协议》，该《协议》是双方真实意思的反映，且未损害国家、集体和他人的合法权益，《协议》签订后，围墙和原告的临时用房已拆除，《协议》约定的部分内容已履行，且第三人在停工后完善了有关建房手续，3号楼的修建已无违章情节的存在。被告在诉讼中根据第三人的申请及第三人与党礼周签订的《协议》办理的建房手续并不与法相悖，我国有关法律并未禁止作为被告的行政机关在此期间不能作出此行政行为。原告要求撤销《规划许可证附件》，其诉请无法律依据，依法不予支持。原告要求判令被告重新放线的诉请已无实际意义，亦不予支持；原告赔偿损失的诉请，因其所列赔偿的范围与被告的行为无直接因果关系，故不予支持。据此，根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条（一）、（四）项之规定，判决如下：

驳回沈宝花、党礼周的诉讼请求。

案件受理费80元，其他诉讼费用60元，合计140元，由沈宝花、党礼周负担100元，石泉县城乡建设局负担40元。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省安康市中级人民法院。

审 判 长黄振涛

审 判 员罗宗洪

审 判 员赵家伦

二00四年五月九日

书 记 员叶刚